Conflits d’intérêts – Détournement de pouvoir – Prise illégale d’intérêt

Les dispositions du code pénal et le droit administratif constituent un rempart aux abus de toute nature qui pourraient naître de la situation de monopole décisionnaire dans lesquels peuvent se trouver des élus lorsqu’ils sont amenés à participer à la décision ou à signer eux mêmes des décisions administratives.

De nombreuses affaires concernant des élus ont été portées devant les tribunaux ; affaires par lesquelles, des élus ont procuré un avantage décisif ; qu’il soit direct ( à eux-mêmes ou leurs proches) ou indirect (à des sociétés). La Cour de Cassation a déjà eu à se prononcer sur ce sujet à plusieurs reprises (s’agissant de la responsabilité pénale des élus), tout comme le Conseil d’Etat (s’agissant cette fois des conditions de validation ou d’invalidation de la décision administrative.

Il s’agit ici sur le plan déontologique de règles très simples qui veulent que l’élu ne participe à aucune délibération ou décision directement, ou indirectement en donnant des directives particulières à une personne qu’elle désigne pour participer à ces délibérations dès lors qu’il y a potentiellement le risque d’un conflit d’intérêt.

Le conflit d’intérêts correspond à « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions » (art. 25 bis de la loi du 13 juillet 1983).

Il en est ainsi de l’emploi d’un membre de la famille de l’élu, de la vente de biens mobiliers ou immobiliers de la commune, et plus généralement de tout acte ou décision qui est susceptible de procurer un avantage particulier à l’élu, l’un de ses proches ou à une personne ou société avec laquelle elle partage un intérêt à agir.

Les périodes de préparation des Plans Locaux d’Urbanisme sont des périodes à forts enjeux pour les propriétaires de parcelles de terrain non encore construites.

L’affectation ou la réaffectation de zones en terrains à urbaniser deviennent alors une source potentielle de conflits d’intérêts.

Les tentations sont grandes pour des élus, propriétaires ou dont les familles sont propriétaires de patrimoines fonciers de faire en sorte que tout ou partie de ce patrimoine foncier soit valorisé dans le cadre de la décision à intervenir.

Il est certes bien convenu que les PLU répondent à de très nombreuses règles. Toutefois nous noterons que les accumulations de règles générales de niveau supérieur contiennent très souvent des objectifs contradictoires qui permettent de prendre une décision ou la décision contraire tout en restant cohérent avec au moins l’un des objectifs fixés par ces normes.

Il revient alors aux juges au vu des éléments ayant conduit à la décision de décider de ce qui relève d’une motivation objective ou pas.

Le législateur est certes intervenu pour donner un cadre aux modifications de PLU.

Ainsi lorsque le PLU est adopté par le conseil municipal, il fait ensuite l’objet d’une enquête publique qui permet à chaque citoyen de faire des observations sur le nouveau dispositif adopté par les élus.

Cette période, brève, prévue par la loi ( 2 mois ) est une première étape permettant de mettre au jour d’éventuels détournements de pouvoirs dont la décision pourrait être entachée.

Il sera donc toujours possible de saisir les tribunaux administratifs en vue de l’annulation d’une décision qui serait ainsi prise alors qu’elle comporte, d’évidence, les indices manifestes d’un détournement de pouvoir dans l’intérêt particulier de l’un ou de plusieurs élus qui seraient, le cas échéant, concernés.

Outre la possible annulation de la décision administrative incriminée, existe également une possible incrimination pénale.

En effets ces faits qui sont assimilables à une fraude peuvent faire l’objet de poursuites pénales sur la base de l’article 432-12 du code pénal pour prise illégale d’intérêt.

Article 432-12

Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d’emprisonnement et d’une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l’infraction.

Toutefois, dans les communes comptant 3 500 habitants au plus, les maires, adjoints ou conseillers municipaux délégués ou agissant en remplacement du maire peuvent chacun traiter avec la commune dont ils sont élus pour le transfert de biens mobiliers ou immobiliers ou la fourniture de services dans la limite d’un montant annuel fixé à 16 000 euros.

En outre, dans ces communes, les maires, adjoints ou conseillers municipaux délégués ou agissant en remplacement du maire peuvent acquérir une parcelle d’un lotissement communal pour y édifier leur habitation personnelle ou conclure des baux d’habitation avec la commune pour leur propre logement. Ces actes doivent être autorisés, après estimation des biens concernés par le service des domaines, par une délibération motivée du conseil municipal.

Dans les mêmes communes, les mêmes élus peuvent acquérir un bien appartenant à la commune pour la création ou le développement de leur activité professionnelle. Le prix ne peut être inférieur à l’évaluation du service des domaines. L’acte doit être autorisé, quelle que soit la valeur des biens concernés, par une délibération motivée du conseil municipal.

Pour l’application des trois alinéas qui précèdent, la commune est représentée dans les conditions prévues par l’article L. 2122-26 du code général des collectivités territoriales et le maire, l’adjoint ou le conseiller municipal intéressé doit s’abstenir de participer à la délibération du conseil municipal relative à la conclusion ou à l’approbation du contrat. En outre, par dérogation au deuxième alinéa de l’article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal ne peut décider de se réunir à huis clos.

Voir sur ce point :

http://www.justice.gouv.fr/art_pix/scpc2001-7.pdf

https://www.adgcf.fr/upload/newsletter/1806-diaporama_conflit_interets.pdf

Nous ajoutons ici que le délit peut être commis par une autre personne que l’élu lui-même et qu’il y a alors complicité de prise illégale d’intérêts.

En effet un tiers, même s’il n’a pas la qualité exigé par la loi, peut être reconnu comme complice de l’agent public dont il a facilité, par son interposition, l’activité coupable. En effet, un individu peut parfaitement se rendre complice d’une infraction qu’il n’aurait pas pu commettre lui-même, faute de posséder la qualité exigée par la loi (en ce sens, Cass. Crim., 1er juillet 1953, Bull. Crim n°229)

Autres illustrations :

http://blog.famarsenplace.fr/wp-content/uploads/2019/07/Cass.-crim.-31-janvier-2018-1.docx

Famars juillet 2019

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